從某種意義上說，規劃是政府行為又是法律行為，抓住了規劃就抓住了龍頭，就能保證各方面有目的、有計劃地去實施。城市地下空間的開發利用是一項系統工程，既要研究地上和地下的協調、各個分系統之間的配合，又要進行資源調查和需求預測，而且還要考慮財力和資金的問題，是一項決策性很強的工作，必須事先做出全面的規劃和部署。而我國的《人防工程建設規劃》起步較晚，之初，作為城市人防專項規劃，只是解決城市戰時防空襲的需要，沒有形成獨立的分系統，既缺乏各分系統之間的有機結合，也缺乏地下和地面之間的協調，更沒有對未來深層地下空間的開發進行全面部署。由于人防專項規劃與城市總體規劃、與城市地下空間利用規劃不統一、相脫節，所以僅依靠《人防工程建設規劃》不可能有力地促進城市交通、環境建設用地等問題的解決，甚至會造成地下空間這種不可再生寶貴資源的浪費或破壞，人防工程建設自身也難以實現良性的、可持續的發展。

人防工程建設規劃要與城市地下空間利用的總體發展規劃相契合的基本要求，決定我們必須按照現代化城市的標準，及早編制城市建設與人防建設相結合規劃以及地下空間開發利用總體規劃，為城市的可持續發展奠定基礎。人防工程建設作為城市地下空間開發利用的重要組成部分，在編制人防建設規劃時，應根據城市發展需要，具有前瞻性和可操作性。同樣，我們在編制城市地下空間開發利用規劃時，也要符合城市防護的基本要求，把人防工程建設規劃作為城市地下空間開發利用規劃的重要組成部分，立足長遠，通盤考慮，全面規劃，分步實施，使人防工程建設的開發利用同國家和地方的經濟發展水平相適應，做到人防工程規劃與地下空間綜合利用相結合，與城市整體發展形態、結構布局、地面建筑空間相協調。在具體操作中，應該把握好以下幾點：

1、確保必要的人防工程建設體量。按照國家“長期準備、重點建設、平戰結合”的人防建設方針和有關規定要求，必須確保人防工程在地下空間的開發利用中保持一定的地位，占有一定的數量。應認真調查分析城市災害特點，查明城市的主要災害系統，建立各種災害毀傷預測數學模型，并根據城市留城人口數量，測算各類人防工程的總數量；再根據核襲擊條件下的城市危險區的劃分，以及戰備、社會、經濟、環境等綜合效益的優化，提出合理布局各類人防工程的方案，從而達到提高城市在災害和戰爭條件下的穩定性和災后城市功能的恢復能力。

2、城市中心、居住區中心是規劃相契合的重點。對于城市中心、居住區中心和機場、碼頭、車站等城市政治、經濟、文化活動中心，對外交通樞紐和人群相對較為集中的地區的開發建設，一定要堅持地上、地下綜合規劃，統一施工，必須考慮防空、防災的地下人員掩護空間，避免自然災害和空中襲擊所造成的人員大量傷亡。在規劃建設城市生命線工程時，如地下水庫、地下輸配電站、地鐵工程、主干輸水管道等，應保證它們有足夠的防災抗震、防空抗毀等防護能力，提高城市綜合抗御災害能力。從當前城市建設的發展趨勢來看，還有必要把“兩區”（城市新區和開發區）納入規劃相契合的重要一塊。

3、加強地下工程平戰功能轉換的研究工作。在編制總體規劃時，要充分考慮地下建筑工程的平戰轉換規劃，安排好地下工程平戰功能設計、建筑材料和施工等技術的開發和研究規劃，做到非人防工程在戰時、自然災害情況下能順利、限時、安全地轉換為地下掩護體。當前，由于經濟發展、技術進步和社會需求，地鐵、地下街、地下商場、地下倉庫、地下車庫等地下設施的發展勢頭很猛，為了避免地下空間資源的浪費或濫用，研究制定這些地下工程的平戰功能轉換工作規劃顯得尤為重要。

4、從長計議，四維規劃。規劃除了三維空間之外，還應考慮第四維，即時間，可稱之為“四維規劃”。地表區域的規劃，只能稱為平面規劃，即二維規劃；加上立軸，即考慮地上空間及地下空間，才是三維規劃。實際上，規劃還應考慮時間因素，因為建設有個輕重緩急或者階段性問題，不能簡單地認為把建設資源用足就是用好，一定要為今后的發展留有足夠的空間。規劃一旦失誤或不周，后遺癥久遠。尤其對于地下空間，如果規劃不周或開發不當，其處理、改造的難度遠大于地面建筑，造成的損失也會更大，更不用說無序開發或濫用。